藥(yao)品(pin)是特殊商品(pin)，直接關系(xi)廣(guang)大人(ren)民(min)群眾的(de)身體健康(kang)和生命安全(quan)，為(wei)(wei)了實現(xian)(xian)對(dui)危害廣(guang)大人(ren)民(min)群眾用藥(yao)安全(quan)的(de)違法(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)的(de)全(quan)覆蓋、有效管控，相關法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)(gui)對(dui)“非(fei)藥(yao)品(pin)冒充藥(yao)品(pin)”等行(xing)(xing)為(wei)(wei)進行(xing)(xing)了規(gui)(gui)定(ding)。但違法(fa)行(xing)(xing)為(wei)(wei)的(de)現(xian)(xian)實多樣性(xing)和復雜性(xing)以及對(dui)相關規(gui)(gui)定(ding)的(de)理解不同，使得對(dui)“非(fei)藥(yao)品(pin)冒充藥(yao)品(pin)”的(de)法(fa)律(lv)規(gui)(gui)制存在(zai)一(yi)些爭議(yi)。
聚焦立法和執法實踐
《藥(yao)(yao)品管(guan)理法(fa)》第四十八(ba)條規(gui)定(ding)，“以(yi)非(fei)(fei)藥(yao)(yao)品冒(mao)(mao)充藥(yao)(yao)品或者(zhe)以(yi)他種藥(yao)(yao)品冒(mao)(mao)充此種藥(yao)(yao)品的(de)”為假藥(yao)(yao)。該部藥(yao)(yao)品管(guan)理的(de)基(ji)本(ben)法(fa)律將(jiang)“非(fei)(fei)藥(yao)(yao)品冒(mao)(mao)充藥(yao)(yao)品”明確列入了假藥(yao)(yao)的(de)認(ren)定(ding)范(fan)圍，但具(ju)體是指哪些“非(fei)(fei)藥(yao)(yao)品”，如何界定(ding)“冒(mao)(mao)充”行為，法(fa)律本(ben)身并沒有細化(hua)規(gui)定(ding)。
《藥(yao)品管(guan)理法實施條例(li)》第四十二條規(gui)定(ding)：“非藥(yao)品不得在其包裝、標簽(qian)、說明書及有(you)(you)關(guan)宣傳(chuan)(chuan)資料上進行含有(you)(you)預防(fang)、治療、診斷人體(ti)疾(ji)病等有(you)(you)關(guan)內(nei)容(rong)的(de)宣傳(chuan)(chuan)；但是，法律、行政法規(gui)另有(you)(you)規(gui)定(ding)的(de)除外。”
在藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)行政管理(li)方(fang)(fang)面，原(yuan)衛生(sheng)部、原(yuan)國家(jia)食(shi)品(pin)(pin)(pin)(pin)藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)監(jian)管局等六部門曾聯合印發《藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)安全專項(xiang)整治(zhi)工作(zuo)方(fang)(fang)案》（國食(shi)藥(yao)(yao)(yao)(yao)監(jian)辦〔2009〕342號），原(yuan)國家(jia)食(shi)品(pin)(pin)(pin)(pin)藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)監(jian)管局曾發布(bu)《關于開(kai)展非(fei)藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)冒(mao)(mao)充藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)整治(zhi)行動的(de)(de)公(gong)告》（2009年第69號）以(yi)及《關于進一步(bu)開(kai)展整治(zhi)非(fei)藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)冒(mao)(mao)充藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)專項(xiang)行動的(de)(de)通(tong)知》（國食(shi)藥(yao)(yao)(yao)(yao)監(jian)稽〔2010〕204號）等。據(ju)此開(kai)展了整治(zhi)專項(xiang)行動，發現的(de)(de)非(fei)藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)冒(mao)(mao)充藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)違法行為(wei)常(chang)見(jian)的(de)(de)情形主要包(bao)(bao)括：①名稱(cheng)與藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)名稱(cheng)相(xiang)同或相(xiang)似，如(ru)標(biao)(biao)示為(wei)普通(tong)食(shi)品(pin)(pin)(pin)(pin)的(de)(de)“復(fu)(fu)方(fang)(fang)甘(gan)草(cao)片”直接使用了藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)名稱(cheng)“復(fu)(fu)方(fang)(fang)甘(gan)草(cao)片”作(zuo)為(wei)其名稱(cheng)；②包(bao)(bao)裝(zhuang)與藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)包(bao)(bao)裝(zhuang)相(xiang)似，如(ru)標(biao)(biao)示為(wei)保(bao)健(jian)(jian)(jian)用品(pin)(pin)(pin)(pin)的(de)(de)“新達(da)克寧”仿冒(mao)(mao)知名藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)“達(da)克寧”，包(bao)(bao)裝(zhuang)外(wai)觀也與藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)(pin)(pin)極為(wei)相(xiang)似；③在標(biao)(biao)簽(qian)、說明(ming)書或者廣告上宣稱(cheng)具有功(gong)能主治(zhi)或藥(yao)(yao)(yao)(yao)用療效(xiao)，如(ru)標(biao)(biao)示為(wei)保(bao)健(jian)(jian)(jian)用品(pin)(pin)(pin)(pin)的(de)(de)“痔瘡膏(gao)”暗示產(chan)品(pin)(pin)(pin)(pin)具有治(zhi)療痔瘡的(de)(de)療效(xiao)；④隨意(yi)添(tian)加藥(yao)(yao)(yao)(yao)物成分，如(ru)標(biao)(biao)示為(wei)保(bao)健(jian)(jian)(jian)用品(pin)(pin)(pin)(pin)的(de)(de)“666皮炎平”在產(chan)品(pin)(pin)(pin)(pin)外(wai)包(bao)(bao)裝(zhuang)上明(ming)確(que)標(biao)(biao)示含有“復(fu)(fu)方(fang)(fang)醋酸地塞米(mi)松”。
從上(shang)述專(zhuan)項工(gong)作方案(an)和(he)工(gong)作部署(shu)中(zhong)可見，所謂(wei)“非(fei)藥品冒充藥品”是指(zhi)，在標簽、說明書中(zhong)宣稱(cheng)具有功(gong)能(neng)主治、適應證(zheng)或(huo)(huo)者明示預防(fang)疾(ji)病(bing)、治療功(gong)能(neng)或(huo)(huo)藥用療效等(deng)行為，以及產(chan)品名(ming)稱(cheng)與(yu)藥品名(ming)稱(cheng)相同或(huo)(huo)類似(si)的食品、保健(jian)用品、保健(jian)食品、化妝品、消毒產(chan)品和(he)未標示文(wen)號產(chan)品等(deng)。
行政(zheng)處罰存(cun)爭議(yi)
雖然上述整(zheng)治工作對“非藥品(pin)(pin)冒充藥品(pin)(pin)”有了相對明(ming)確的(de)界定(ding)，但在(zai)執法司(si)法實(shi)踐中，仍然存在(zai)一些容(rong)易引(yin)發(fa)爭議(yi)的(de)問題(ti)。
從(cong)被(bei)處(chu)罰(fa)人的角度看，被(bei)處(chu)罰(fa)人往(wang)往(wang)提出其產品(pin)系食(shi)(shi)品(pin)、保健用品(pin)、保健食(shi)(shi)品(pin)、化(hua)妝品(pin)或消毒產品(pin)，本(ben)身不屬于《藥品(pin)管理(li)法》的管理(li)范圍，不應當按藥品(pin)進行(xing)行(xing)政處(chu)罰(fa)。
從執法機關的(de)(de)角度(du)看，主要存(cun)在刑罰和行(xing)(xing)(xing)政處(chu)罰規(gui)制(zhi)之間的(de)(de)關系問題(ti)。《藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)管理法》第七十三(san)條規(gui)定(ding)：“生(sheng)產(chan)、銷(xiao)售假(jia)(jia)藥(yao)(yao)(yao)(yao)的(de)(de)，沒(mei)收違(wei)法生(sheng)產(chan)、銷(xiao)售的(de)(de)藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)和違(wei)法所得，并處(chu)違(wei)法生(sheng)產(chan)、銷(xiao)售藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)貨值金額2倍以上(shang)5倍以下的(de)(de)罰款；有(you)藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)批準證明文件的(de)(de)予以撤銷(xiao)，并責令(ling)停產(chan)、停業整(zheng)頓；情節嚴重的(de)(de)，吊銷(xiao)《藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)生(sheng)產(chan)許(xu)可(ke)(ke)證》《藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)經營許(xu)可(ke)(ke)證》或(huo)者(zhe)(zhe)《醫療機構制(zhi)劑許(xu)可(ke)(ke)證》；構成(cheng)犯(fan)(fan)罪(zui)(zui)的(de)(de)，依(yi)(yi)法追(zhui)究刑事責任。”雖(sui)然該(gai)條規(gui)定(ding)并區分(fen)了違(wei)法和犯(fan)(fan)罪(zui)(zui)，但是《刑法》第一百四十一條規(gui)定(ding)了“生(sheng)產(chan)銷(xiao)售假(jia)(jia)藥(yao)(yao)(yao)(yao)罪(zui)(zui)”，該(gai)罪(zui)(zui)名(ming)是行(xing)(xing)(xing)為犯(fan)(fan)，即(ji)存(cun)在生(sheng)產(chan)銷(xiao)售假(jia)(jia)藥(yao)(yao)(yao)(yao)的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)為即(ji)構成(cheng)犯(fan)(fan)罪(zui)(zui)，造成(cheng)不(bu)同危害后果的(de)(de)，對應不(bu)同的(de)(de)刑罰種類和期限。該(gai)罪(zui)(zui)名(ming)中的(de)(de)假(jia)(jia)藥(yao)(yao)(yao)(yao)是指(zhi)依(yi)(yi)照(zhao)《藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)管理法》的(de)(de)規(gui)定(ding)屬于(yu)假(jia)(jia)藥(yao)(yao)(yao)(yao)或(huo)者(zhe)(zhe)按假(jia)(jia)藥(yao)(yao)(yao)(yao)處(chu)理的(de)(de)藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)、非藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)。據(ju)此，有(you)觀點認為，為加大對該(gai)種行(xing)(xing)(xing)為的(de)(de)制(zhi)裁和打擊力度(du)，“非藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)冒充藥(yao)(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)”的(de)(de)行(xing)(xing)(xing)為一旦成(cheng)立(li)，應當直接追(zhui)究刑事責任。
準(zhun)確把握三原則
筆者認為(wei)，厘清上述兩個(ge)問題的基礎是充分、準確理解三個(ge)法(fa)律原則。
第(di)一，正(zheng)確(que)理(li)解運用(yong)“誰(shui)審批誰(shui)負責(ze)”原則。對(dui)于非(fei)藥(yao)(yao)品(pin)(pin)冒充藥(yao)(yao)品(pin)(pin)的(de)，對(dui)未標示產(chan)品(pin)(pin)批準(zhun)(zhun)文(wen)號或標示虛假(jia)、無效批準(zhun)(zhun)文(wen)號的(de)產(chan)品(pin)(pin)冒充藥(yao)(yao)品(pin)(pin)的(de)，由藥(yao)(yao)品(pin)(pin)管(guan)(guan)理(li)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)進(jin)行(xing)(xing)調查處(chu)理(li)。如(ru)(ru)果非(fei)藥(yao)(yao)品(pin)(pin)是經過主(zhu)管(guan)(guan)行(xing)(xing)政機關批準(zhun)(zhun)的(de)產(chan)品(pin)(pin)，應(ying)當移(yi)交有關主(zhu)管(guan)(guan)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)進(jin)行(xing)(xing)管(guan)(guan)理(li)。鑒于相關產(chan)品(pin)(pin)取得了主(zhu)管(guan)(guan)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)的(de)上市許(xu)可，這樣的(de)做(zuo)法(fa)(fa)既是尊重(zhong)產(chan)品(pin)(pin)本身的(de)屬(shu)性，也符合(he)行(xing)(xing)政行(xing)(xing)為的(de)公定(ding)力和(he)(he)公信力，會(hui)使(shi)行(xing)(xing)政管(guan)(guan)理(li)更為合(he)法(fa)(fa)和(he)(he)順暢。對(dui)于多個行(xing)(xing)政管(guan)(guan)理(li)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)都有管(guan)(guan)理(li)職責(ze)的(de)，按照各(ge)自職責(ze)進(jin)行(xing)(xing)查處(chu)。例(li)如(ru)(ru)，保健食品(pin)(pin)廣告(gao)(gao)(gao)應(ying)聲明“本品(pin)(pin)不(bu)能代替藥(yao)(yao)物”，并且應(ying)取得保健食品(pin)(pin)廣告(gao)(gao)(gao)批準(zhun)(zhun)文(wen)件，如(ru)(ru)發(fa)現非(fei)藥(yao)(yao)品(pin)(pin)冒充藥(yao)(yao)品(pin)(pin)涉及(ji)違(wei)法(fa)(fa)宣傳的(de)，依(yi)照《食品(pin)(pin)安全法(fa)(fa)》《廣告(gao)(gao)(gao)法(fa)(fa)》及(ji)保健食品(pin)(pin)廣告(gao)(gao)(gao)管(guan)(guan)理(li)規定(ding)，由各(ge)相關部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)依(yi)法(fa)(fa)查處(chu)，發(fa)證部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)撤銷其廣告(gao)(gao)(gao)批準(zhun)(zhun)文(wen)號并依(yi)法(fa)(fa)移(yi)送工商行(xing)(xing)政管(guan)(guan)理(li)部(bu)(bu)(bu)門(men)(men)處(chu)理(li)。
第(di)二，正確理解(jie)“一事(shi)不(bu)(bu)再罰(fa)(fa)(fa)”原則。《行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)(fa)法》第(di)二十四條規定：“對當(dang)事(shi)人的同(tong)(tong)一違法行(xing)(xing)(xing)為(wei)，不(bu)(bu)得(de)(de)給(gei)(gei)予(yu)兩次(ci)以上罰(fa)(fa)(fa)款的行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)(fa)”。行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)(fa)中(zhong)的一事(shi)不(bu)(bu)再罰(fa)(fa)(fa)，限制(zhi)了不(bu)(bu)再給(gei)(gei)予(yu)的是(shi)“行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)(fa)”，并(bing)且是(shi)其中(zhong)的“罰(fa)(fa)(fa)款”這一種類，并(bing)不(bu)(bu)包括“刑(xing)罰(fa)(fa)(fa)”。對于(yu)(yu)非藥(yao)(yao)品(pin)冒(mao)充(chong)藥(yao)(yao)品(pin)的行(xing)(xing)(xing)為(wei)，主(zhu)管行(xing)(xing)(xing)政(zheng)機(ji)(ji)關(guan)(guan)進行(xing)(xing)(xing)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)(fa)，與公檢法機(ji)(ji)關(guan)(guan)依法追究相關(guan)(guan)主(zhu)體的刑(xing)事(shi)責任并(bing)不(bu)(bu)排斥。因(yin)此，相關(guan)(guan)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)機(ji)(ji)關(guan)(guan)應(ying)當(dang)加(jia)強信息通(tong)報，行(xing)(xing)(xing)政(zheng)機(ji)(ji)關(guan)(guan)在(zai)發(fa)現存(cun)在(zai)以非藥(yao)(yao)品(pin)冒(mao)充(chong)藥(yao)(yao)品(pin)的違法行(xing)(xing)(xing)為(wei)時(shi)(shi)，應(ying)當(dang)及時(shi)(shi)向公安機(ji)(ji)關(guan)(guan)進行(xing)(xing)(xing)通(tong)報和(he)移(yi)送。同(tong)(tong)時(shi)(shi)，在(zai)此種情(qing)形(xing)下，主(zhu)管行(xing)(xing)(xing)政(zheng)機(ji)(ji)關(guan)(guan)的管理責任仍然(ran)存(cun)在(zai)。行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰(fa)(fa)(fa)中(zhong)的沒收違法所(suo)得(de)(de)、并(bing)處罰(fa)(fa)(fa)款、責令(ling)停產停業、吊銷許可證等，與刑(xing)事(shi)處罰(fa)(fa)(fa)中(zhong)拘役、有期徒(tu)刑(xing)、無期徒(tu)刑(xing)、死刑(xing)、并(bing)處罰(fa)(fa)(fa)金和(he)沒收財產等，管理手段不(bu)(bu)同(tong)(tong)，規制(zhi)效果沒有完全替(ti)代性。此外(wai)，司(si)法機(ji)(ji)關(guan)(guan)對于(yu)(yu)是(shi)否屬于(yu)(yu)假藥(yao)(yao)難以認定的，還需要藥(yao)(yao)品(pin)管理機(ji)(ji)關(guan)(guan)出具認定意(yi)見。
第三，正(zheng)確理解(jie)刑(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)“禁止重(zhong)復評價(jia)”原則(ze)(ze)。“禁止重(zhong)復評價(jia)”原則(ze)(ze)是(shi)指在(zai)刑(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)中(zhong)存在(zai)想(xiang)象競(jing)合(he)(he)或法(fa)(fa)條(tiao)競(jing)合(he)(he)時不能(neng)對同(tong)(tong)一(yi)行(xing)(xing)為進(jin)(jin)行(xing)(xing)重(zhong)復的(de)刑(xing)(xing)(xing)罰。《最高人民(min)法(fa)(fa)院(yuan)(yuan)、最高人民(min)檢察院(yuan)(yuan)關于辦理危(wei)害(hai)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)安全(quan)刑(xing)(xing)(xing)事案(an)件(jian)適用(yong)法(fa)(fa)律若干問題(ti)的(de)解(jie)釋》規(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)，以(yi)(yi)提供給他人生產(chan)、銷售藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)為目的(de)，違(wei)反國家規(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)，生產(chan)、銷售不符合(he)(he)藥(yao)(yao)(yao)用(yong)要求(qiu)的(de)非(fei)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)原料、輔料，情節嚴(yan)重(zhong)的(de)，依(yi)照《刑(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)》第二百二十五條(tiao)的(de)規(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)以(yi)(yi)非(fei)法(fa)(fa)經(jing)營罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)定(ding)(ding)(ding)(ding)罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)處罰，同(tong)(tong)時又(you)構(gou)成(cheng)(cheng)生產(chan)、銷售偽劣(lie)產(chan)品(pin)(pin)罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)、以(yi)(yi)危(wei)險方法(fa)(fa)危(wei)害(hai)公(gong)共安全(quan)罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)等(deng)犯罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)的(de)，依(yi)照處罰較(jiao)重(zhong)的(de)規(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)定(ding)(ding)(ding)(ding)罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)處罰。可見，對于“非(fei)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)冒(mao)充(chong)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)”除(chu)了涉(she)及(ji)“生產(chan)銷售假藥(yao)(yao)(yao)罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)”，還可能(neng)涉(she)及(ji)“非(fei)法(fa)(fa)經(jing)營罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)”“生產(chan)、銷售偽劣(lie)產(chan)品(pin)(pin)罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)”“以(yi)(yi)危(wei)險方法(fa)(fa)危(wei)害(hai)公(gong)共安全(quan)罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)”等(deng)罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)名(ming)。在(zai)法(fa)(fa)條(tiao)競(jing)合(he)(he)或想(xiang)象競(jing)合(he)(he)的(de)情形(xing)下，不應(ying)對非(fei)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)冒(mao)充(chong)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)的(de)行(xing)(xing)為進(jin)(jin)行(xing)(xing)二次刑(xing)(xing)(xing)罰評價(jia)，應(ying)當依(yi)據相(xiang)關規(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)確定(ding)(ding)(ding)(ding)一(yi)個罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)名(ming)。此外，由于所謂(wei)冒(mao)充(chong)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)的(de)非(fei)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)品(pin)(pin)種、數(shu)量等(deng)具(ju)體(ti)情況不同(tong)(tong)，也存在(zai)情節顯著(zhu)輕(qing)微、危(wei)害(hai)不大的(de)情形(xing)。總體(ti)而言(yan)，在(zai)對非(fei)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)冒(mao)充(chong)藥(yao)(yao)(yao)品(pin)(pin)進(jin)(jin)行(xing)(xing)刑(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)規(gui)(gui)(gui)制(zhi)時，除(chu)了考(kao)慮(lv)具(ju)體(ti)罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)名(ming)的(de)構(gou)成(cheng)(cheng)要件(jian)外，應(ying)當注意刑(xing)(xing)(xing)法(fa)(fa)總則(ze)(ze)對犯罪(zui)(zui)(zui)(zui)(zui)的(de)定(ding)(ding)(ding)(ding)性和刑(xing)(xing)(xing)罰的(de)規(gui)(gui)(gui)定(ding)(ding)(ding)(ding)。
